Spesa Pubblica eccessiva nel Mezzogiorno. Una mezza verità?

Visto il ruolo fondamentale giocato dal Patto di Stabilità Europeo nelle politiche nazionali è di fondamentale importanza dare uno sguardo complessivo alla Spesa Pubblica Nazionale. Qui di seguito proveremo a descrivere le caratteristiche della spesa pubblica Italiana in un ottica territoriale. Questo articolo prova a risponder a domande che sorgono naturali, ma a cui i media spesso non danno risposte coerenti e precise.

La Spesa pubblica dedicata alle regioni del Mezzogiorno è eccessiva rispetto a quella riservata alle regioni del Centro-Nord? E di conseguenza possiamo ritenere fondate le polemiche sugli eccessivi flussi di denaro pubblico diretti verso le regioni meridionali? Inoltre qual è il tipo di Spesa Pubblica da destinare alle regioni meno sviluppate per sostenere processi di convergenza economica?

 Prima di affrontare il tema della distribuzione territoriale della Spesa Pubblica è importante capire come essa è strutturata. La Spesa pubblica sostanzialmente si divide in tre grandi categorie 1) Spesa Corrente, 2) Spesa in Conto Capitale, 3) Interessi Passivi.

Spesa Corrente:  necessaria all’ordinaria conduzione della struttura statale. Le spese correnti concernono:

  • i movimenti finanziari relativi alla produzione ed al funzionamento dei servizi dello Stato (spese per il personale sia in servizio sia a riposo, spese per l’acquisto di beni di consumo ecc.);
  • i movimenti inerenti alla redistribuzione dei redditi attuata dallo Stato a favore di particolari categorie di soggetti in base a determinate linee di politica economico-sociale (sovvenzioni, contributi, sussidi, pensioni di guerra ecc.);
  • gli ammortamenti di beni patrimoniali, che hanno un rilievo puramente economico e non finanziario.

Spesa in Conto Capitale: detta anche di investimento, è quella parte di spesa con la quale lo Stato mira a svolgere una politica attiva nell’ambito economico nazionale. Le spese in conto capitale comprendono:

  • le spese per investimenti, sia diretti che indiretti (attuati questi ultimi mediante assegnazioni di fondi ad altri soggetti);
  • le spese per l’acquisizione di partecipazioni, azioni, per conferimenti e per concessioni di crediti per finalità produttive, ecc.

Esse rappresentano, in definitiva, il contributo che lo Stato dà alla formazione del capitale produttivo del paese.

Interessi Passivi: La spesa per gli interessi passivi è la quota della spesa pubblica destinata al pagamento degli interessi ai sottoscrittori di titoli pubblici. Questa voce ha assunto una crescente importanza nel bilancio dello stato a causa dell’eccessivo indebitamento effettuato dai governi in passato.

Il grafico sottostante evidenzia quanto ognuna delle tre categorie sopra elencate influisce sulla Spesa Totale (Fonte: http://www.nelmerito.com/index.php?option=com_content&task=view&id=975&Itemid=44).

Si nota pertanto come circa il 90% della spesa pubblica è di natura corrente, e meno del 10% è destinata a investimenti e politiche di sviluppo industriale ed economico. Il decremento della Spesa in Conto Capitale risponde certamente ad esigenze di finanza pubblica legate al piano di stabilizzazione post 1992 e alla necessità di aderire all’euro, ma quello che colpisce è la ripartizione dell’aggiustamento tra spesa in CC e spesa corrente. Il volume complessivo della spesa pubblica italiana in termini di PIL è allineato ai valori medi degli altri paesi dell’Unione Europea. La quota della spesa pubblica complessiva della Pubblica Amministrazione sul PIL nel periodo 2001-2010 è pari al 48,9 per cento (Eurostat) a fronte del 47,7 per cento degli altri paesi che hanno adottato la moneta unica. Il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo conferma che, nonostante l’allineamento ai valori medi internazionali, l’allocazione della spesa risulta squilibrata soprattutto a causa di un eccessivo peso della spesa corrente rispetto a quella in conto capitale e di una distribuzione territoriale che non rispecchia i bisogni dell’area meridionale (fonte DPS: Dipartimento per le politiche di sviluppo).

Qual è la distribuzione territoriale della spesa della Pubblica Amministrazione? Il grafico sottostante risponde a tale domanda.

 

Contrariamente a quanto si potrebbe pensare la Spesa della Pubblica Amministrazione è nettamente più elevata nelle regioni Settentrionali. La media degli ultimi 15 anni mostra uno squilibrio in termini di spesa pro capite tra Centro-Nord e Sud con una media pro capite rispettivamente di 9.208 € e di 7.549€.  Ma a cosa è imputabile tale differenza di spesa?

 La maggior parte dell’effetto di differenziazione territoriale tra il Centro-Nord e il Mezzogiorno è imputabile alla Spesa Corrente che costituisce circa il 90,6 per cento del bilancio pubblico. La spesa corrente è molto influenzata dalle spese previdenziali (e pensionistiche), che rappresentano circa il 40% delle spese correnti totali. Ma a tale voce di spesa c’è da aggiungere la Sanità, l’Educazione e altri settori che non stiamo qui a specificare. Per dare un’idea della spesa pro-capite settoriale basti guardare il grafico sottostante. Si nota come nell’ambito della sanità la spesa procapite è più elevata nel Centro-Nord, in quello dell’educazione è più alta nel Mezzogiorno (anche a causa di differenze nella struttura demografica: la popolazione meridionale più giovane in media rispetto a quella centro-settentrionale).

Sarebbe interessante analizzare in maniera più approfondita la spesa settoriale, in questo articolo tuttavia ci limitiamo a descrivere e quantificare la spesa pubblica procapite in valori aggregati.

Altra componente della Spesa Pubblica è la Spesa Pubblica in Conto Capitale. Quali sono i valori procapite di tale voce di spesa nelle due macro-aree italiane? La Spesa in Conto Capitale (circa il 9% della Spesa Pubblica Totale) è più elevata nelle regioni meridionali, come il grafico sottostante evidenzia (seppure con un trend in continua diminuzione a Sud ed in aumento nel Centro-Nord). La Spesa in Conto Capitale (fondamentale per la crescita di lungo periodo di una determinata economia) sembra assumere pertanto una funzione di riequilibrio. Tuttavia non riesce a controbilanciare i livelli di spesa corrente più elevati a Nord.

Il quadro della distribuzione territoriale della spesa pubblica cambia notevolmente però se all’analisi della sola Spesa della Pubblica Amministrazione in senso stretto (PA) si aggiunge quella della Spesa delle Aziende a partecipazione Statale (come Ferrovie dello Stato, ANAS, ENEL etc, il cosiddetto Settore Pubblico Allargato). È sul Settore Pubblico Allargato (SPA) che risulta di estrema rilevanza approfondire le analisi riguardo la dinamica della spesa in conto capitale. La funzione di riequilibrio a favore del Mezzogiorno della spesa in conto capitale,  terminata per la PA a partire dal 2007 (cfr. Figura III.3) termina molto prima nel settore pubblico allargato.

Sin dal 2001, infatti, la spesa in conto capitale del SPA  risulta essere molto più alta nelle regioni settentrionali. La maggior parte di tali Enti del SPA (Ferrovie, ENI; ENEL; Poste, Aziende ex-IRI ) risulta infatti lontano dal perseguimento dell’obiettivo di assicurare al Mezzogiorno il 45 per cento della propria spesa in conto capitale (cfr. Tavola III.3). Sia pure con qualche miglioramento negli ultimi anni per alcuni di essi, la quota di spesa destinata alle regioni meridionali è nettamente inferiore a quella destinata al Centro-Nord. ANAS è l’unica azienda pubblica a destinare circa il 50% della sua spesa in conto capitale alle regioni meridionali. Ferrovie dello Stato riserva una spesa per investimenti nel Sud molto ridotta rispetto al resto della nazione (solo 22% nel 2009), mentre ENEL arriva ad una quota del 23%. Questa scarsa attenzione agli investimenti nelle regioni meridionali si traduce in una dotazione infrastrutturale carente, come è stato più volte sottolineato da Svimez e altri istituti di ricerca.

A questo scenario si deve aggiungere il dato sconcertante, confermato dal DPS 2010, secondo cui c’è una   riduzione costante della quota della spesa totale destinata all’area meridionale in rapporto a quella nazionale: 32,1 per cento nel 2006, 30,2 nel 2007, 29,7 nel 2008, 28,7 nel 2009.

Il fatto sconcertante è che l’obiettivo dichiarato delle politiche di sviluppo è quello di sostenere l’aumento della spesa in conto capitale nelle aree sottoutilizzate. A quanto pare questo obiettivo viene continuamente mancato.

Se continuiamo ad analizzare la Spesa in Conto Capitale in maniera più approfondita, è necessario precisare che quest’ultima presenta due voci differenti di spesa. La spesa in CC si divide in Spesa Diretta per Investimenti, e Spesa per Incentivi e Trasferimenti alle Imprese. La teoria economica e il DPS stesso sono concordi nell’affermare che il contributo della prima componente alla crescita di un’area sia maggiore e più immediato rispetto a quello garantito dalla spesa per incentivi e contributi agli investimenti.                                                                                                                                                      Esistono differenze nell’allocazione territoriale di questi due tipi di spesa? Ebbene si. La Spesa per investimenti diretti è maggiore al Centro-Nord. Per di più, a fronte di una totale stabilità dei due aggregati nel Mezzogiorno nel biennio 2008-2009, il Centro-Nord segnala una crescita consistente sia della spesa di investimenti diretti che della spesa per trasferimenti di capitale (pag. 136  Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate).  Il grafico sottostante evidenzia una maggiore spesa “virtuosa” nelle regioni centro-settentrionali rispetto a quelle meridionali (dati medi dal 2001 al 2009).

Tutto ciò appare sconcertante e mostra una mancanza di una vera e propria  politica con cui affrontare il problema storico della questione meridionale. Tuttavia non si avrebbe una visione completa sulla distribuzione territoriale della Spesa Pubblica in conto capitale se non si analizzasse la fonte e la natura dei fondi utilizzati per tali spese.

Contrariamente alla Spesa Corrente, interamente di natura ordinaria, la Spesa in CC è costituita sia da risorse ordinarie sia da risorse “straordinarie” aggiuntive (pag. 129 Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate). Le risorse aggiuntive provengono di norma dai cosiddetti fondi FAS (Fondi Aree Sottoutilizzate, destinate dallo Stato per sole politiche di sviluppo territoriale) e dai Fondi Strutturali Europei (messi a disposizione dall’UE).                                                                                                                           Se analizziamo la struttura della Spesa in Conto Capitale secondo queste due fonti di finanziamento, si nota come le risorse “straordinarie” hanno svolto una funzione essenziale di sostegno allo sviluppo nel Mezzogiorno, rappresentando circa il 50 % delle risorse in conto capitale complessive. Ciò vuol dire in termini pro capite che, in assenza delle risorse aggiuntive, gli 877 euro pro capite, di cui ha usufruito il cittadino del Mezzogiorno tra il 1998 e il 2007, si ridurrebbero a 427, pari a meno del 50 per cento, mentre i 796 del cittadino del Centro-Nord rimarrebbero sostanzialmente invariati (cfr. Figura III.5).

Appare evidente che manchi in Italia la voglia di affrontare la Questione Meridionale come una vera priorità dell’agenda economica nazionale. Senza le politiche di sostegno dell’Unione Europea lo scenario economico del Mezzogiorno sarebbe ancor più desolante.  Affermare che il Mezzogiorno riceva flussi di denaro pubblico eccessivi appare alla luce di questi dati una mezza verità.

Bonus assunzioni a Sud. Strumento utile allo sviluppo?

E’ di questi giorni la notizia dell’assegnazione di 142 milioni di euro per politiche di sostegno all’occupazione nelle regioni meridionali (http://24o.it/qLvhc). Più che di assegnazione tuttavia si dovrebbe parlare di riassegnazione, visto che i fondi a disposizione provengono dal Fondo sociale europeo attraverso la riprogrammazione dei fondi strutturali comunitari disposta con il Piano d’Azione Coesione dello scorso 15 dicembre 2011 del Ministro per la Coesione Territoriale.

Il beneficio consiste in un bonus fiscale spettante nella misura del 50% dei costi salariali a beneficio dei datori di lavoro che hanno assunto o assumono a tempo indeterminato, tra il 14 maggio 2011 e il 13 maggio 2013, personale “svantaggiato” o “molto svantaggiato” in Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna. L’obiettivo è quello di promuovere le opportunità di impiego per queste particolari categorie di lavoratori, incrementando la base occupazionale delle imprese che li assumono.

Il bonus è un credito d’imposta che spetta nella misura del 50% dei costi salariali sostenuti nei dodici mesi successivi all’assunzione per ciascun lavoratore “svantaggiato” e nei ventiquattro mesi successivi all’assunzione per ogni lavoratore “molto svantaggiato”. Si tratta in sostanza di sistemi di sgravi contributivi simili alla “fiscalizzazione degli oneri sociali” interdetti dall’UE e secondo cui parte dei contributi sociali a carico del datore di lavoro sono presi a carico dallo Stato, che li copre attraverso le imposte. Nei casi in cui l’azienda può beneficiare di tale fiscalizzazione, ciò si traduce in una diminuzione del costo sostenuto per i contributi sociali a carico dell’impresa.

Ad una prima lettura si potrebbe pensare ad un’ottima iniziativa in grado di dare maggior respiro al tessuto economico-sociale delle regioni meridionali, che subiscono in maniera più marcata del resto d’Italia, gli effetti nefasti della crisi economica. I benefici che si otterrebbero con questo “bonus Sud” sarebbero teoricamente la riduzione dei costi delle imprese e il sostegno alle fasce di disoccupati più svantaggiate (ricordiamo che è un lavoratore “svantaggiato” chi non ha un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi; chi non possiede un diploma di scuola media superiore o professionale; i lavoratori che hanno superato i 50 anni di età; chi vive solo con una o più persone a carico; chi è membro di una minoranza nazionale. Il lavoratore “molto svantaggiato” invece è colui che è privo di impiego regolarmente retribuito da almeno 24 mesi). La riduzione dei costi delle imprese favorirebbe in primis l’assunzione di nuovi lavoratori; fenomeno che contrasterebbe la crescente disoccupazione nel Mezzogiorno e terrebbe ancora viva la speranza che i consumi non crollino maggiormente. L’aspetto più importante però è l’attenzione  che tale sistema di incentivi riserva alle fasce più deboli, a rischio di esclusione sociale, marginalizzazione e conseguente povertà.

Nonostante l’aspetto “straordinario” di tale intervento (vista la crisi economica inaspritasi negli ultimi mesi, il calo della produzione e dell’occupazione nelle regioni meridionali) ci sembra opportuno porci alcune domande riguardo l’utilità di tali strumenti di sostegno alle attività economiche basati su incentivi e riduzione di imposte ed oneri contributivi. Siamo sicuri del effettivo funzionamento di tali sistemi di incentivi alle assunzioni? E’ possibile trovare nel passato casi in cui tali “bonus” sono stati utilizzati? E se sì, quali sono stati gli effetti e le conseguenze di tali sistemi di assistenza alle imprese?

La letteratura economica è da sempre concorde nel considerare gli effetti di tali politiche insignificanti per lo sviluppo delle regioni a cui sono destinate (Basti dare uno sguardo alle pubblicazioni in merito: Pirnia e Morisset, 1999; Bussy, 2011). Questo tipo di sostegno alle imprese è raramente uno strumento utile allo sviluppo economico in un ottica di crescita di lungo periodo; è al contrario soluzione temporanea, capace di arginare le crisi di liquidità e sostenere i bilanci delle imprese spesso non produttive. Quello della riduzione degli oneri contributivi alle imprese è solamente un semplice strumento di assistenza alle imprese, che non stimola la produttività delle stesse, ne tanto meno da vita a processi di innovazione e sviluppo.

Dando uno sguardo più profondo all’esperienza italiana, negli ultimi 30 anni la cosiddetta “fiscalizzazione degli oneri sociali”, così come tutti gli strumenti di riduzione degli oneri contributivi delle imprese meridionali (tra i quali rientrano tutti i sistemi di Bonus per assunzioni) non hanno avuto alcun effetto significativo sullo sviluppo economico del Sud Italia. Al contrario il gap economico esistente tra regioni settentrionali e meridionali ha continuato ad aumentare dalla crisi petrolifera del ’73 sino ai giorni d’oggi (seppur ci siano stati dei periodi di convergenza attorno agli anni ‘90).

Uno studio  effettuato da Del Monte e Giannola (1997) pubblicato dall’EURISPES, mostra come dal 1970 agli inizi degli anni ’90 politiche di riduzione degli oneri contributivi delle imprese meridionali (come il cosiddetto “bonus Sud” approvato con la scorsa manovra Finanziaria) sono aumentati drasticamente. In particolare si è passati da una quota di circa 4% (rispetto alle importazioni nette a prezzi correnti) ad una quota del 20%. Per di più non ci si è limitati solamente ad aumentare la spesa pubblica per incentivi, ma si è ridotta costantemente la spesa pubblica più utile allo sviluppo e alla crescita economico-sociale: gli investimenti e i contributi in conto capitale (il grafico qui di seguito mostra chiaramente il focus sempre maggiore sugli incentivi e il disinteresse verso la spesa più importante per lo sviluppo regionale).

 

Giannola e Lopes, in un interessante libro dedicato alle politiche di intervento nelle regioni meridionali (Politiche di intervento, sviluppo economico del Mezzogiorno e debito pubblico, Ente Einaudi, Il disavanzo pubblico in Italia, 1992), affermano che un importante chiave di lettura del fenomeno di divergenza economica tra regioni meridionali e settentrionali, che ha ripreso ad inasprirsi dopo gli anni ’70, è proprio l’abbandono di politiche di investimenti diretti (e di sostegno agli stessi), e l’aumento vertiginoso di politiche di assistenza alle imprese (incentivi alle assunzioni, riduzione oneri sociali e contributivi).

Dopo gli anni Novanta lo strumento degli incentivi alle imprese, ha subito un duro colpo dalle direttive europee, dopo aver riconosciuto la poca incisività delle stesse sullo sviluppo economico delle regioni più arretrate, e sottolineato l’aspetto perverso “assistenzialista” che generava nel tessuto imprenditoriale. Nonostante ciò un bonus assunzioni (simile nei principi teorici a quello della finanziaria Monti) fu uno dei principali strumenti introdotti negli anni 2000 per ovviare al divieto comunitario di misure di riduzione sistematica del costo del lavoro al Sud. Dall’ottobre del 2000 il bonus Sud garantiva un credito d’imposta di 600 euro al mese per ogni lavoratore assunto con un contratto a tempo indeterminato. Non sorprendentemente il bonus ha avuto un successo insperato presso le imprese. Se alla data della sua introduzione si erano fatti i conti su di una platea di circa 80.000 beneficiari, secondo i dati del Ministero delle Finanze (si veda il “Rapporto di Monitoraggio selle Politiche Occupazionali e del Lavoro”, n. 2, 2001), già a novembre 2001 erano 175.000 i lavoratori coinvolti. La diminuzione del gettito è stata consistente: quasi l’1 per cento in meno di contributi sociali versati nel primo anno di vita del bonus.

E’ servito a far aumentare il numero di posti di lavoro? La crescita dell’occupazione in rapporto a quella del PIL è in realtà diminuita dopo l’introduzione del bonus. Tito Boeri in un articolo del 2002 afferma l’efficacia quasi nulla di tali strumenti a favore dell’occupazione (http://www.lavoce.info/articoli/-mezzogiorno/pagina203.html). Allora quali potrebbero essere le politiche da adottare per favorire l’aumento dell’occupazione a Sud?

Per portare la disoccupazione al Sud ai livelli del Centro-Nord bisogna ridurre il CLUP (costo del lavoro) nelle regioni meridionali più che al Nord. Perché questo avvenga la produttività del lavoro deve aumentare più nel Mezzogiorno che al Nord. Se aumentasse la produttività del lavoro nelle regioni meridionali vi sarebbe una maggiore propensione delle imprese a insediarsi. Questo però dipende da molteplici fattori, tra cui quello più importante è la carenza infrastrutturale (le infrastrutture sono fondamentali nella determinazione dei costi e tempi di produzione: una maggiore efficienza delle infrastrutture, come quelle di trasporto, aumenta la produttività del lavoro).

Il problema dell’occupazione nel Mezzogiorno è un problema strutturale; non si risolve sicuramente con politiche di breve termine che stimolino le assunzioni. Queste politiche hanno già dimostrato i loro limiti. Le istituzioni pubbliche, e i media si limitano a descrivere le decisioni prese dai governi per stimolare l’occupazione, ma non danno mai un giudizio sull’utilità di tali decisioni. Viene così alimentata la concezione generale secondo cui lo Stato ha sempre aiutato e continua ad aiutare le regioni meridionali. Purtroppo sono pochi coloro che si soffermano a riflettere sulla vera utilità di tali politiche di “aiuto”.

I fatti ci dimostrano che stiamo continuando sulla stessa falsa riga intrapresa agli inizi degli anni settanta. Le politiche assistenziali e poco lungimiranti (bonus assunzioni e simili)  continuano a prevalere rispetto alle vere riforme strutturali di lungo periodo (investimenti e infrastrutture). A quando le vere politiche di sviluppo del Sud?