La crisi al Sud e la retorica degli sprechi

I luoghi comuni sul mezzogiorno italiano sono duri a morire. Ma una analisi attenta dei dati indica che non è vero che il Sud è inondato di risorse pubbliche e che l’incidenza dell’evasione fiscale è più alta al Nord. Il mezzogiorno è in realtà vittima della crescente concentrazione geografica del capitale e delle devastanti politiche di austerità.

di Guglielmo Forges Davanzati

Gli ultimi rapporti SVIMEZ fanno registrare un declino dell’economia meridionale che appare, allo stato dei fatti, pressoché inarrestabile, con un’evidenza empirica che molto assomiglia a un bollettino di guerra. Nel 2012, le regioni meridionali nel loro complesso hanno subìto una contrazione del PIL nell’ordine del -3,2%, superiore di oltre un punto percentuale rispetto al resto del Paese. Il 2012 è stato il quinto anno consecutivo in cui il tasso di crescita nel Sud è risultato negativo: dal 2007 si è ridotto di oltre il 10%, quasi il doppio della flessione registrata nel Centro-Nord. Ciò a ragione della caduta dei consumi delle famiglie (-4,2% al Sud, a fronte del -2,8% al Centro-Nord), del crollo degli investimenti (-11% circa, a fronte del -5,4% al Centro-Nord), della riduzione delle esportazioni – soprattutto quelle indirizzate ai Paesi dell’Unione Monetaria Europea – e, non da ultimo, della riduzione della spesa pubblica. La spesa in conto capitale della pubblica amministrazione, a fronte di un obiettivo dichiarato del 45% sul totale nazionale, si è ridotta dal 40,4% nel 2001 al 35,4% nel 2007, giungendo al minimo storico del 31,1% nel 2011. Quest’ultimo dato è significativo giacché smentisce, con ogni evidenza, la visione dominante secondo la quale il Sud è inondato da risorse pubbliche.

SVIMEZ registra anche che, nel 2013, a fronte di una previsione di riduzione del PIL nazionale nell’ordine dell’1,9%, il Mezzogiorno farà registrare una caduta del prodotto interno lordo pari al 2,5% contro il -1,7% del Centro-Nord. Le previsioni più ottimistiche indicano che, a fronte, di un modesto aumento del tasso di crescita in Italia nel 2014 (+0,7%), esso dovrebbe risultare nullo per il complesso delle regioni meridionali.

E’ molto diffusa la convinzione stando alla quale l’arretratezza del Mezzogiorno dipende dalla sua scarsa dotazione di capitale sociale: elevata propensione alla corruzione, criminalità diffusa, scarsa attitudine al rispetto delle norme, elevata diffusione dell’evasione fiscale. Si tratta di tesi che non pienamente convincenti e comunque meno robuste di quanto si vuol far intendere. Per due ragioni:

1) Allo stato attuale delle conoscenze scientifiche, esistono al più tentativi di misurazione del “capitale sociale”. In assenza di una sua misurazione oggettiva, è sostanzialmente impossibile – se non per pura congettura – stabilire che il Mezzogiorno ha una bassa dotazione di capitale sociale ed ancor più difficile è stabilire una correlazione fra capitale sociale e crescita. Inoltre, se anche la tesi dominante fosse vera, risulterebbe molto arduo stabilire in quale direzione si muove il nesso di causalità: se, cioè, è il capitale sociale un prerequisito per la crescita o viceversa. Vi è di più. In quanto categoria per sua natura disomogenea, il capitale sociale non si presta neppure a una definizione univoca.

2) Su fonte Banca d’Italia, si calcola che a fronte del fatto che, al Nord, in media, l’evasione fiscale e contributiva ammonta a circa 2500 euro pro-capite, nel Mezzogiorno l’imposto si assesta, su base annua, a circa 900 euro a testa. In termini percentuali, il tasso di evasione è del 14,8 al Nord e del 7,9 per cento al Sud. L’obiezione secondo la quale al Sud si evade meno perché il reddito pro-capite è più basso può essere ribaltata stabilendo che ci si aspetterebbe semmai maggiore evasione proprio dove i redditi sono più bassi. Né vale l’ulteriore obiezione secondo la quale l’evasione fiscale è relativamente bassa nel Mezzogiorno perché è maggiore l’occupazione nel pubblico impiego. E’ un’obiezione smentita dagli ultimi dati prodotti dalla Ragioneria Generale dello Stato, secondo la quale la maggiore incidenza dell’occupazione pubblica, fra le regioni italiane, si ha in Lombardia e in tutte le regioni meridionali il numero di occupati nella pubblica amministrazione è inferiore a quella del Centro-Nord. Incidentalmente, viene anche rilevato che, nelle regioni meridionali, è maggiore l’occupazione precaria nel settore pubblico.

Il crescente impoverimento del Mezzogiorno può essere fondamentalmente imputato a due cause.

a) Vi è innanzitutto da considerare un meccanismo spontaneamente generato da un’economia di mercato deregolamentata, che ha a che vedere con quelli che vengono definiti effetti di causazione cumulativa. In altri termini, data una condizione iniziale di concentrazione dei capitali in determinate aree, i capitali collocati nelle aree periferiche trovano conveniente spostarsi in aree nelle quali – attraverso l’operare di economie di agglomerazione e di economie di scala (per le quali al crescere della quantità prodotta si riducono i costi di produzione) – possono ottenere maggiori profitti, perché è più alta la produttività del lavoro. Evidentemente, possono più facilmente migrare imprese di grandi dimensioni che, peraltro, trovano conveniente farlo in quanto competono innovando, e, per farlo, hanno bisogno di operare in ambienti nei quali sussistono le condizioni più favorevoli per generare flussi di innovazione: facile accesso al credito, esistenza di esternalità positive derivanti dall’attività di ricerca attuata da imprese già presenti in loco, presenza di Istituti di ricerca scientifica, ampia disponibilità di manodopera qualificata. Questa dinamica determina crescenti divergenze regionali: in alcune aree si producono beni ad alta intensità tecnologica, nelle aree periferiche (Mezzogiorno incluso) le imprese – di norma di piccole dimensioni e poco esposte alla concorrenza internazionale – competono mediante compressione dei costi, e dei salari in primo luogo. La crescente concentrazione geografica dei capitali si associa a crescenti flussi migratori, che interessano prevalentemente giovani con elevato livello di istruzione. In tal senso, la ripresa dei flussi migratori dal Mezzogiorno è da leggersi come un trasferimento netto di produttività verso le aree centrali dello sviluppo capitalistico.

b) Negli ultimi anni, il fenomeno è stato accentuato dalle politiche di austerità. La riduzione della spesa pubblica (soprattutto nel Mezzogiorno) e l’aumento dell’imposizione fiscale su famiglie e imprese hanno ristretto i mercati di sbocco, generando riduzione dei profitti e fallimenti. L’aumento del tasso di disoccupazione e la riduzione dei salari sono state le ovvie conseguenze di queste scelte.

L’inversione di rotta – come, peraltro, invocato da SVIMEZ – richiederebbe ingenti investimenti pubblici nelle aree meridionali, ovvero fare politica industriale (si osservi che la minore divergenza del PIL pro-capite fra Nord e Sud si è avuta negli anni nei quali era operativa la vituperata “Cassa del Mezzogiorno”). E’ difficile aspettarsi che i soli flussi turistici – peraltro localizzati in poche aree del Mezzogiorno e, per loro natura, estremamente volatili – possano, da soli, contribuire significativamente a ridurre il dualismo.

(20 settembre 2013)

Spesa Pubblica eccessiva nel Mezzogiorno. Una mezza verità?

Visto il ruolo fondamentale giocato dal Patto di Stabilità Europeo nelle politiche nazionali è di fondamentale importanza dare uno sguardo complessivo alla Spesa Pubblica Nazionale. Qui di seguito proveremo a descrivere le caratteristiche della spesa pubblica Italiana in un ottica territoriale. Questo articolo prova a risponder a domande che sorgono naturali, ma a cui i media spesso non danno risposte coerenti e precise.

La Spesa pubblica dedicata alle regioni del Mezzogiorno è eccessiva rispetto a quella riservata alle regioni del Centro-Nord? E di conseguenza possiamo ritenere fondate le polemiche sugli eccessivi flussi di denaro pubblico diretti verso le regioni meridionali? Inoltre qual è il tipo di Spesa Pubblica da destinare alle regioni meno sviluppate per sostenere processi di convergenza economica?

 Prima di affrontare il tema della distribuzione territoriale della Spesa Pubblica è importante capire come essa è strutturata. La Spesa pubblica sostanzialmente si divide in tre grandi categorie 1) Spesa Corrente, 2) Spesa in Conto Capitale, 3) Interessi Passivi.

Spesa Corrente:  necessaria all’ordinaria conduzione della struttura statale. Le spese correnti concernono:

  • i movimenti finanziari relativi alla produzione ed al funzionamento dei servizi dello Stato (spese per il personale sia in servizio sia a riposo, spese per l’acquisto di beni di consumo ecc.);
  • i movimenti inerenti alla redistribuzione dei redditi attuata dallo Stato a favore di particolari categorie di soggetti in base a determinate linee di politica economico-sociale (sovvenzioni, contributi, sussidi, pensioni di guerra ecc.);
  • gli ammortamenti di beni patrimoniali, che hanno un rilievo puramente economico e non finanziario.

Spesa in Conto Capitale: detta anche di investimento, è quella parte di spesa con la quale lo Stato mira a svolgere una politica attiva nell’ambito economico nazionale. Le spese in conto capitale comprendono:

  • le spese per investimenti, sia diretti che indiretti (attuati questi ultimi mediante assegnazioni di fondi ad altri soggetti);
  • le spese per l’acquisizione di partecipazioni, azioni, per conferimenti e per concessioni di crediti per finalità produttive, ecc.

Esse rappresentano, in definitiva, il contributo che lo Stato dà alla formazione del capitale produttivo del paese.

Interessi Passivi: La spesa per gli interessi passivi è la quota della spesa pubblica destinata al pagamento degli interessi ai sottoscrittori di titoli pubblici. Questa voce ha assunto una crescente importanza nel bilancio dello stato a causa dell’eccessivo indebitamento effettuato dai governi in passato.

Il grafico sottostante evidenzia quanto ognuna delle tre categorie sopra elencate influisce sulla Spesa Totale (Fonte: http://www.nelmerito.com/index.php?option=com_content&task=view&id=975&Itemid=44).

Si nota pertanto come circa il 90% della spesa pubblica è di natura corrente, e meno del 10% è destinata a investimenti e politiche di sviluppo industriale ed economico. Il decremento della Spesa in Conto Capitale risponde certamente ad esigenze di finanza pubblica legate al piano di stabilizzazione post 1992 e alla necessità di aderire all’euro, ma quello che colpisce è la ripartizione dell’aggiustamento tra spesa in CC e spesa corrente. Il volume complessivo della spesa pubblica italiana in termini di PIL è allineato ai valori medi degli altri paesi dell’Unione Europea. La quota della spesa pubblica complessiva della Pubblica Amministrazione sul PIL nel periodo 2001-2010 è pari al 48,9 per cento (Eurostat) a fronte del 47,7 per cento degli altri paesi che hanno adottato la moneta unica. Il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo conferma che, nonostante l’allineamento ai valori medi internazionali, l’allocazione della spesa risulta squilibrata soprattutto a causa di un eccessivo peso della spesa corrente rispetto a quella in conto capitale e di una distribuzione territoriale che non rispecchia i bisogni dell’area meridionale (fonte DPS: Dipartimento per le politiche di sviluppo).

Qual è la distribuzione territoriale della spesa della Pubblica Amministrazione? Il grafico sottostante risponde a tale domanda.

 

Contrariamente a quanto si potrebbe pensare la Spesa della Pubblica Amministrazione è nettamente più elevata nelle regioni Settentrionali. La media degli ultimi 15 anni mostra uno squilibrio in termini di spesa pro capite tra Centro-Nord e Sud con una media pro capite rispettivamente di 9.208 € e di 7.549€.  Ma a cosa è imputabile tale differenza di spesa?

 La maggior parte dell’effetto di differenziazione territoriale tra il Centro-Nord e il Mezzogiorno è imputabile alla Spesa Corrente che costituisce circa il 90,6 per cento del bilancio pubblico. La spesa corrente è molto influenzata dalle spese previdenziali (e pensionistiche), che rappresentano circa il 40% delle spese correnti totali. Ma a tale voce di spesa c’è da aggiungere la Sanità, l’Educazione e altri settori che non stiamo qui a specificare. Per dare un’idea della spesa pro-capite settoriale basti guardare il grafico sottostante. Si nota come nell’ambito della sanità la spesa procapite è più elevata nel Centro-Nord, in quello dell’educazione è più alta nel Mezzogiorno (anche a causa di differenze nella struttura demografica: la popolazione meridionale più giovane in media rispetto a quella centro-settentrionale).

Sarebbe interessante analizzare in maniera più approfondita la spesa settoriale, in questo articolo tuttavia ci limitiamo a descrivere e quantificare la spesa pubblica procapite in valori aggregati.

Altra componente della Spesa Pubblica è la Spesa Pubblica in Conto Capitale. Quali sono i valori procapite di tale voce di spesa nelle due macro-aree italiane? La Spesa in Conto Capitale (circa il 9% della Spesa Pubblica Totale) è più elevata nelle regioni meridionali, come il grafico sottostante evidenzia (seppure con un trend in continua diminuzione a Sud ed in aumento nel Centro-Nord). La Spesa in Conto Capitale (fondamentale per la crescita di lungo periodo di una determinata economia) sembra assumere pertanto una funzione di riequilibrio. Tuttavia non riesce a controbilanciare i livelli di spesa corrente più elevati a Nord.

Il quadro della distribuzione territoriale della spesa pubblica cambia notevolmente però se all’analisi della sola Spesa della Pubblica Amministrazione in senso stretto (PA) si aggiunge quella della Spesa delle Aziende a partecipazione Statale (come Ferrovie dello Stato, ANAS, ENEL etc, il cosiddetto Settore Pubblico Allargato). È sul Settore Pubblico Allargato (SPA) che risulta di estrema rilevanza approfondire le analisi riguardo la dinamica della spesa in conto capitale. La funzione di riequilibrio a favore del Mezzogiorno della spesa in conto capitale,  terminata per la PA a partire dal 2007 (cfr. Figura III.3) termina molto prima nel settore pubblico allargato.

Sin dal 2001, infatti, la spesa in conto capitale del SPA  risulta essere molto più alta nelle regioni settentrionali. La maggior parte di tali Enti del SPA (Ferrovie, ENI; ENEL; Poste, Aziende ex-IRI ) risulta infatti lontano dal perseguimento dell’obiettivo di assicurare al Mezzogiorno il 45 per cento della propria spesa in conto capitale (cfr. Tavola III.3). Sia pure con qualche miglioramento negli ultimi anni per alcuni di essi, la quota di spesa destinata alle regioni meridionali è nettamente inferiore a quella destinata al Centro-Nord. ANAS è l’unica azienda pubblica a destinare circa il 50% della sua spesa in conto capitale alle regioni meridionali. Ferrovie dello Stato riserva una spesa per investimenti nel Sud molto ridotta rispetto al resto della nazione (solo 22% nel 2009), mentre ENEL arriva ad una quota del 23%. Questa scarsa attenzione agli investimenti nelle regioni meridionali si traduce in una dotazione infrastrutturale carente, come è stato più volte sottolineato da Svimez e altri istituti di ricerca.

A questo scenario si deve aggiungere il dato sconcertante, confermato dal DPS 2010, secondo cui c’è una   riduzione costante della quota della spesa totale destinata all’area meridionale in rapporto a quella nazionale: 32,1 per cento nel 2006, 30,2 nel 2007, 29,7 nel 2008, 28,7 nel 2009.

Il fatto sconcertante è che l’obiettivo dichiarato delle politiche di sviluppo è quello di sostenere l’aumento della spesa in conto capitale nelle aree sottoutilizzate. A quanto pare questo obiettivo viene continuamente mancato.

Se continuiamo ad analizzare la Spesa in Conto Capitale in maniera più approfondita, è necessario precisare che quest’ultima presenta due voci differenti di spesa. La spesa in CC si divide in Spesa Diretta per Investimenti, e Spesa per Incentivi e Trasferimenti alle Imprese. La teoria economica e il DPS stesso sono concordi nell’affermare che il contributo della prima componente alla crescita di un’area sia maggiore e più immediato rispetto a quello garantito dalla spesa per incentivi e contributi agli investimenti.                                                                                                                                                      Esistono differenze nell’allocazione territoriale di questi due tipi di spesa? Ebbene si. La Spesa per investimenti diretti è maggiore al Centro-Nord. Per di più, a fronte di una totale stabilità dei due aggregati nel Mezzogiorno nel biennio 2008-2009, il Centro-Nord segnala una crescita consistente sia della spesa di investimenti diretti che della spesa per trasferimenti di capitale (pag. 136  Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate).  Il grafico sottostante evidenzia una maggiore spesa “virtuosa” nelle regioni centro-settentrionali rispetto a quelle meridionali (dati medi dal 2001 al 2009).

Tutto ciò appare sconcertante e mostra una mancanza di una vera e propria  politica con cui affrontare il problema storico della questione meridionale. Tuttavia non si avrebbe una visione completa sulla distribuzione territoriale della Spesa Pubblica in conto capitale se non si analizzasse la fonte e la natura dei fondi utilizzati per tali spese.

Contrariamente alla Spesa Corrente, interamente di natura ordinaria, la Spesa in CC è costituita sia da risorse ordinarie sia da risorse “straordinarie” aggiuntive (pag. 129 Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate). Le risorse aggiuntive provengono di norma dai cosiddetti fondi FAS (Fondi Aree Sottoutilizzate, destinate dallo Stato per sole politiche di sviluppo territoriale) e dai Fondi Strutturali Europei (messi a disposizione dall’UE).                                                                                                                           Se analizziamo la struttura della Spesa in Conto Capitale secondo queste due fonti di finanziamento, si nota come le risorse “straordinarie” hanno svolto una funzione essenziale di sostegno allo sviluppo nel Mezzogiorno, rappresentando circa il 50 % delle risorse in conto capitale complessive. Ciò vuol dire in termini pro capite che, in assenza delle risorse aggiuntive, gli 877 euro pro capite, di cui ha usufruito il cittadino del Mezzogiorno tra il 1998 e il 2007, si ridurrebbero a 427, pari a meno del 50 per cento, mentre i 796 del cittadino del Centro-Nord rimarrebbero sostanzialmente invariati (cfr. Figura III.5).

Appare evidente che manchi in Italia la voglia di affrontare la Questione Meridionale come una vera priorità dell’agenda economica nazionale. Senza le politiche di sostegno dell’Unione Europea lo scenario economico del Mezzogiorno sarebbe ancor più desolante.  Affermare che il Mezzogiorno riceva flussi di denaro pubblico eccessivi appare alla luce di questi dati una mezza verità.