La crisi al Sud e la retorica degli sprechi

I luoghi comuni sul mezzogiorno italiano sono duri a morire. Ma una analisi attenta dei dati indica che non è vero che il Sud è inondato di risorse pubbliche e che l’incidenza dell’evasione fiscale è più alta al Nord. Il mezzogiorno è in realtà vittima della crescente concentrazione geografica del capitale e delle devastanti politiche di austerità.

di Guglielmo Forges Davanzati

Gli ultimi rapporti SVIMEZ fanno registrare un declino dell’economia meridionale che appare, allo stato dei fatti, pressoché inarrestabile, con un’evidenza empirica che molto assomiglia a un bollettino di guerra. Nel 2012, le regioni meridionali nel loro complesso hanno subìto una contrazione del PIL nell’ordine del -3,2%, superiore di oltre un punto percentuale rispetto al resto del Paese. Il 2012 è stato il quinto anno consecutivo in cui il tasso di crescita nel Sud è risultato negativo: dal 2007 si è ridotto di oltre il 10%, quasi il doppio della flessione registrata nel Centro-Nord. Ciò a ragione della caduta dei consumi delle famiglie (-4,2% al Sud, a fronte del -2,8% al Centro-Nord), del crollo degli investimenti (-11% circa, a fronte del -5,4% al Centro-Nord), della riduzione delle esportazioni – soprattutto quelle indirizzate ai Paesi dell’Unione Monetaria Europea – e, non da ultimo, della riduzione della spesa pubblica. La spesa in conto capitale della pubblica amministrazione, a fronte di un obiettivo dichiarato del 45% sul totale nazionale, si è ridotta dal 40,4% nel 2001 al 35,4% nel 2007, giungendo al minimo storico del 31,1% nel 2011. Quest’ultimo dato è significativo giacché smentisce, con ogni evidenza, la visione dominante secondo la quale il Sud è inondato da risorse pubbliche.

SVIMEZ registra anche che, nel 2013, a fronte di una previsione di riduzione del PIL nazionale nell’ordine dell’1,9%, il Mezzogiorno farà registrare una caduta del prodotto interno lordo pari al 2,5% contro il -1,7% del Centro-Nord. Le previsioni più ottimistiche indicano che, a fronte, di un modesto aumento del tasso di crescita in Italia nel 2014 (+0,7%), esso dovrebbe risultare nullo per il complesso delle regioni meridionali.

E’ molto diffusa la convinzione stando alla quale l’arretratezza del Mezzogiorno dipende dalla sua scarsa dotazione di capitale sociale: elevata propensione alla corruzione, criminalità diffusa, scarsa attitudine al rispetto delle norme, elevata diffusione dell’evasione fiscale. Si tratta di tesi che non pienamente convincenti e comunque meno robuste di quanto si vuol far intendere. Per due ragioni:

1) Allo stato attuale delle conoscenze scientifiche, esistono al più tentativi di misurazione del “capitale sociale”. In assenza di una sua misurazione oggettiva, è sostanzialmente impossibile – se non per pura congettura – stabilire che il Mezzogiorno ha una bassa dotazione di capitale sociale ed ancor più difficile è stabilire una correlazione fra capitale sociale e crescita. Inoltre, se anche la tesi dominante fosse vera, risulterebbe molto arduo stabilire in quale direzione si muove il nesso di causalità: se, cioè, è il capitale sociale un prerequisito per la crescita o viceversa. Vi è di più. In quanto categoria per sua natura disomogenea, il capitale sociale non si presta neppure a una definizione univoca.

2) Su fonte Banca d’Italia, si calcola che a fronte del fatto che, al Nord, in media, l’evasione fiscale e contributiva ammonta a circa 2500 euro pro-capite, nel Mezzogiorno l’imposto si assesta, su base annua, a circa 900 euro a testa. In termini percentuali, il tasso di evasione è del 14,8 al Nord e del 7,9 per cento al Sud. L’obiezione secondo la quale al Sud si evade meno perché il reddito pro-capite è più basso può essere ribaltata stabilendo che ci si aspetterebbe semmai maggiore evasione proprio dove i redditi sono più bassi. Né vale l’ulteriore obiezione secondo la quale l’evasione fiscale è relativamente bassa nel Mezzogiorno perché è maggiore l’occupazione nel pubblico impiego. E’ un’obiezione smentita dagli ultimi dati prodotti dalla Ragioneria Generale dello Stato, secondo la quale la maggiore incidenza dell’occupazione pubblica, fra le regioni italiane, si ha in Lombardia e in tutte le regioni meridionali il numero di occupati nella pubblica amministrazione è inferiore a quella del Centro-Nord. Incidentalmente, viene anche rilevato che, nelle regioni meridionali, è maggiore l’occupazione precaria nel settore pubblico.

Il crescente impoverimento del Mezzogiorno può essere fondamentalmente imputato a due cause.

a) Vi è innanzitutto da considerare un meccanismo spontaneamente generato da un’economia di mercato deregolamentata, che ha a che vedere con quelli che vengono definiti effetti di causazione cumulativa. In altri termini, data una condizione iniziale di concentrazione dei capitali in determinate aree, i capitali collocati nelle aree periferiche trovano conveniente spostarsi in aree nelle quali – attraverso l’operare di economie di agglomerazione e di economie di scala (per le quali al crescere della quantità prodotta si riducono i costi di produzione) – possono ottenere maggiori profitti, perché è più alta la produttività del lavoro. Evidentemente, possono più facilmente migrare imprese di grandi dimensioni che, peraltro, trovano conveniente farlo in quanto competono innovando, e, per farlo, hanno bisogno di operare in ambienti nei quali sussistono le condizioni più favorevoli per generare flussi di innovazione: facile accesso al credito, esistenza di esternalità positive derivanti dall’attività di ricerca attuata da imprese già presenti in loco, presenza di Istituti di ricerca scientifica, ampia disponibilità di manodopera qualificata. Questa dinamica determina crescenti divergenze regionali: in alcune aree si producono beni ad alta intensità tecnologica, nelle aree periferiche (Mezzogiorno incluso) le imprese – di norma di piccole dimensioni e poco esposte alla concorrenza internazionale – competono mediante compressione dei costi, e dei salari in primo luogo. La crescente concentrazione geografica dei capitali si associa a crescenti flussi migratori, che interessano prevalentemente giovani con elevato livello di istruzione. In tal senso, la ripresa dei flussi migratori dal Mezzogiorno è da leggersi come un trasferimento netto di produttività verso le aree centrali dello sviluppo capitalistico.

b) Negli ultimi anni, il fenomeno è stato accentuato dalle politiche di austerità. La riduzione della spesa pubblica (soprattutto nel Mezzogiorno) e l’aumento dell’imposizione fiscale su famiglie e imprese hanno ristretto i mercati di sbocco, generando riduzione dei profitti e fallimenti. L’aumento del tasso di disoccupazione e la riduzione dei salari sono state le ovvie conseguenze di queste scelte.

L’inversione di rotta – come, peraltro, invocato da SVIMEZ – richiederebbe ingenti investimenti pubblici nelle aree meridionali, ovvero fare politica industriale (si osservi che la minore divergenza del PIL pro-capite fra Nord e Sud si è avuta negli anni nei quali era operativa la vituperata “Cassa del Mezzogiorno”). E’ difficile aspettarsi che i soli flussi turistici – peraltro localizzati in poche aree del Mezzogiorno e, per loro natura, estremamente volatili – possano, da soli, contribuire significativamente a ridurre il dualismo.

(20 settembre 2013)

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La scarsità di capitale sociale non spiega il ritardo del Sud

Sono i meridionali, con i loro comportamenti, la causa del ritardo economico del Sud. È, questa, un’argomentazione antica, vecchia almeno quanto la «Questione meridionale» stessa. Ma è dagli anni Novanta del secolo scorso che, con termini e metodologie nuove, la tesi secondo la quale il divario Nord-Sud dipende da fattori culturali, sociali e, lato sensu, istituzionali si è ampiamente affermata tra gli studiosi e nella pubblica opinione.

Nel Mezzogiorno, e specialmente in alcune aree, la criminalità organizzata rappresenta un fortissimo vincolo agli investimenti e al libero svolgimento dell’attività d’impresa. Sin dai primi anni post-unitari, clientelismo politico e corruzione sono stati indicati come fenomeni diffusi, in grado di distorcere l’allocazione delle risorse pubbliche. Familismo amorale, scarsità di relazioni fiduciarie, di reti di cooperazione, hanno storicamente caratterizzato le regioni meridionali.

Si dice che il Sud manca il «capitale sociale». Ma cos’è esattamente, e come si misura, il capitale sociale? Generalmente, il capitale sociale viene definito come un bene relazionale con particolare riferimento alle relazioni di tipo fiduciario e cooperativistico[1]. Per misurare la «dotazione» di capitale sociale sono stati utilizzati diversi indicatori: numero di donatori di sangue, partecipazione elettorale, numero di associazioni o cooperative, grado di fiducia intersoggettiva (desunto da sondaggi), tassi di litigiosità e criminalità e altri indicatori semplici o compositi. Come è stato osservato, l’enorme successo del concetto di capitale sociale si deve anche al fatto che nessuna scienza sociale è riuscita a darne una definizione precisa[2].

L’esistenza di un legame tra fattori socio-istituzionali e sviluppo economico è, comunque, sostenuto da un’ampia letteratura internazionale. Se il legame è accertato, la spiegazione del perché questi fattori differiscano tra nazioni e regioni, e come concretamente influenzino lo sviluppo economico di lungo periodo appare, però, non del tutto convincente.

Per quali ragioni i meridionali difettano di senso civico? Esiste una qualche loro connaturata propensione a violare le leggi? La mancanza di fiducia o di cooperazione è, forse, insita nell’indole meridionale?

Le risposte a queste domande sono riconducibili a due possibili ordini di cause.

Le storiche: le istituzioni e la cultura persistono nel tempo, e le modalità comportamentali si trasmettono attraverso i secoli e le generazioni. Carenze istituzionali e sociali hanno le radici nella storia del Sud: l’antico assetto latifondistico; la dominazione normanna; il regno borbonico; la mancanza di forme di autogoverno locale nel Medioevo, l’assenza di vescovi nell’anno 1000 e di città con origini etrusche[3].

Le antropologiche: i comportamenti degli italiani del Sud differiscono da quelli degli italiani del Nord a causa di differenze genetiche: a causa di antiche mescolanze con popolazioni africane e mediorientali, i meridionali hanno un quoziente d’intelligenza minore dei settentrionali[4]. Una tesi scandalosa.

Se fosse così l’arretratezza del Sud sarebbe un ineluttabile destino. Ma è davvero così?

Per decenni, sin dall’Unità nazionale, Abruzzo e Basilicata sono state tra le regioni più povere del Paese. Nel 1951, il loro Pil pro capite era, rispettivamente, il 60 e il 50% di quello medio italiano. Del resto, si tratta di due regioni che non hanno avuto “città-stato” medievali, né esiste alcuna testimonianza della presenza etrusca nei loro confini. Fu in Basilicata che, negli anni ’50, un giovane Edward Banfield coniò la categoria di «familismo amorale». Le stime mostrano come, nel 1871, Abruzzo e Basilicata avessero la dotazione di capitale sociale più bassa d’Italia[5], con tassi di scolarità bassissimi. Erano sì regioni povere ma, come Sardegna, Molise e (fino a pochi decenni fa) Puglia, non presentavano forme storicamente radicate di criminalità organizzata.

Ammettiamo che vi sia prova delle carenze nel capitale sociale e del familismo amorale. Tuttavia, Abruzzo e Basilicata − e analogo ragionamento potrebbe essere fatto per il Molise − hanno in parte colmato la loro condizione di ritardo. Certo, sono ancora relativamente meno avanzate di altre regioni. Oggi, tuttavia, il reddito pro capite dell’Abruzzo è l’84 % di quello medio nazionale, mentre quello della Basilicata il 70 %. Quanto al capitale sociale, è andata ancora meglio: la dotazione dell’Abruzzo è superiore alla media nazionale, e non dissimile da quella della Liguria e del Piemonte, mentre quella della Basilicata, di poco inferiore alla media, è simile a quella del Lazio.

In passato, anche il Veneto era una regione in ritardo di sviluppo. È noto: alla fine dell’Ottocento, dal Veneto partirono le prime grandi ondate migratorie transoceaniche e, fino agli anni del miracolo economico, l’emigrazione veneta verso le città industriali del Nord Ovest fu consistente. A differenza dell’Abruzzo e Basilicata, il Veneto conobbe l’esperienza dei comuni medioevali. Come l’Abruzzo, non ha avuto forme di criminalità organizzata, ma in compenso presentava carenze nel capitale sociale. Secondo le stime, nel 1871, la sua dotazione di capitale sociale era inferiore a quella di Puglia e Sicilia e non dissimile da quella della Sardegna del «codice barbaricino». Eppure, ciò sembra non aver avuto alcun effetto sulla crescita economica. Dagli anni sessanta, uno spettacolare sviluppo industriale ha reso il Veneto una tra le regioni tra più sviluppate d’Europa.

Fuori dai confini nazionali esistono dei divari che, in molti casi, hanno un’entità maggiore di quella riscontrabile oggi in Italia. Utilizzando, per semplicità, la classificazione NUTS 2, si osserva come la differenza nel Pil pro capite tra Amburgo e Meclemburgo-Pomerania A. sia, oggi, di 60 punti percentuali, quella tra Catalogna e Andalusia di 35 punti, per non parlare dei drammatici divari interni esistenti in Grecia o in Romania, Polonia, Bulgaria.

C’è chi ha sostenuto che la causa di tali divari sia un deficit di capitale sociale, una carenza istituzionale, una diversità culturale. Ma siccome le storie di queste regioni – e, tanto per rimanere in tema, i caratteri culturali e “antropologici” e “genetici” delle popolazioni che ci vivono − sono differenti, sfugge quali possano essere le cause storiche, istituzionali dei loro deficit di capitale sociale. Assenza di città-stato? Latifondi? Dominazioni di tipo ispano-borbonico? Assenza di vescovi nell’anno 1000 o di insediamenti etruschi?

È più opportuno concentrarsi sugli aspetti economici che accomunano le regioni in ritardo. Come mostrano recenti ricerche, l’evoluzione delle ineguaglianze regionali è strettamente legata al processo d’industrializzazione[6]: in una prima fase dello sviluppo nazionale, l’industria tende a concentrarsi in alcune aree che godono di un qualche vantaggio iniziale. Queste aree attraggono lavoro, capitale e altre industrie, che traggono vantaggi dall’agglomerazione geografica, in un processo cumulativo. Nel paese, il reddito medio cresce, ma anche i divari regionali aumentano. In una fase successiva, possono agire forze centrifughe che favoriscono la diffusione geografica delle attività economiche: l’industrializzazione si diffonde e le regioni convergono. L’esito finale non è, tuttavia, scontato. L’esperienza mostra come sia l’ineguaglianza, non l’uguaglianza, a caratterizzare la distribuzione regionale delle attività economiche e del reddito.

Come osservò J. Williamson in un pioneristico articolo, e come evidenziato da un recente studio della Banca Mondiale, l’andamento dei divari regionali presenta tipicamente una forma ad U rovesciata, legata al grado di concentrazione geografica delle attività economiche[7]. Questo andamento caratterizza, con alcune specificità, le traiettorie di sviluppo di molti paesi. Il grado di concentrazione industriale (misurato dall’occupazione nell’industria a livello regionale) e l’evoluzione dei divari regionali mostrano, anche in Italia, un andamento molto simile[8].

Concentrazione industriale e divari regionali

Concentrazione industriale e divari regionali

Nota: Il grado di concentrazione è misurato dall’indice Ellison-Glaeser considerando l’occupazione industriale regionale; i divari sono misurati dalla deviazione standard del Pil pro capite regionale rispetto all’indice Italia = 1. Fonte: Daniele, V., Malanima, P. Falling disparities and persisting dualism: Regional development and industrialisation in Italy, 1891–2001. Investigaciones de Historia Económica – Economic History Research (2013).

 

In alcuni casi, il processo di divergenza/convergenza può modificare la graduatoria regionale dei redditi: regioni più avanzate possono retrocedere; altre in ritardo prendere il loro posto. Nel 1891, il Pil pro capite della provincia belga di Hainaut era il 136 % della media nazionale, quello di Anversa il 91%. Oggi, la situazione si è invertita: il reddito pro capite di Hainaut è il 61 di quello belga, quello di Anversa il 117 %[9]. Sembra difficile che il capitale sociale possa aver avuto un ruolo in questi cambiamenti. Così come sembra difficile che il capitale sociale possa spiegare le fasi di convergenza regionale, inclusa quella verificatasi in Italia negli anni Sessanta del secolo scorso.

In una prospettiva di lungo periodo, lo sviluppo economico regionale appare influenzato da forze economiche fondamentali. La localizzazione industriale è determinata dalla dimensione e dall’accessibilità dei mercati, da differenziali di costo, dalla disponibilità di risorse naturali[10]. E’ vero che, nella complessità del mondo reale, anche altri fattori possono imprimere un vantaggio a un’area: le politiche economiche possono incentivare la localizzazione industriale; le infrastrutture migliorare l’accesso ai mercati e ridurre i costi di trasporto; la qualità del capitale umano favorire l’innovazione; la criminalità scoraggiare gli investimenti.

Gli studi sul nesso tra capitale sociale e sviluppo economico regionale e nazionale sono ormai innumerevoli. Naturalmente, l’impatto che il capitale sociale ha avuto sulla formazione dei divari regionali italiani merita di essere indagato. Non solo per la sua potenziale capacità euristica, ma anche per fugare il dubbio che il concetto di capitale sociale non sia «l’equivalente intellettuale di una bolla finanziaria»[11].

Vittorio Daniele, Università Magna Graecia di Catanzaro

http://www.economiaepolitica.it/index.php/primo-piano/la-scarsita-di-capitale-sociale-non-spiega-il-ritardo-del-sud/#.UzhPhPl_uSo

[1] Per una rassegna delle definizioni e per alcune applicazioni al caso italiano si vedano, tra gli altri, Pedrana M., 2012. Le dimensioni del capitale sociale. Un’analisi regionale. Giappichelli. Sabatini, F. 2009. Il capitale sociale nelle regioni italiane: un’analisi comparata. Rivista di Politica Economica 99 (2), 167-220.
[2] Durlauf S. N., Fafchamps M., 2004. Social Capital, CSAE Working Paper Series 2004-14, Centre for the Study of African Economies, University of Oxford.
[3] Putnam R., 1994. La tradizione civica nelle regioni italiane. Mondadori, Milano. Banfield E. C., 1976. Le basi morali di una società arretrata, il Mulino, Bologna. Guiso L., Sapienza, P., Zingales, L., 2008. Long-term Persistence. NBER Working Paper n. 14278.
[4] Per l’antropologia, i riferimenti sono a Lombroso, Niceforo, Sergi. Si veda: Teti V. 2011. La razza maledetta. Origini del pregiudizio antimeridionale. Manifestolibri 2011. Sull’ipotesi genetica: Lynn, R., 2010. In Italy, North–South differences in IQ predict differences in income, education, infant mortality, stature, and literacy. Intelligence 38, 93–100. Per una critica: Daniele V., Malanima P., 2011. Are people in the South less intelligent than in the North? IQ and the North–South disparity in Italy, The Journal of Socio-Economics, Volume 40, 6, 844-852. Una lucida analisi sul ruolo dei fattori sociali nello sviluppo del Sud è contenuta in: Viesti G., 2013. “Il Sud vive sulle spalle dell’Italia che produce” Falso!. Laterza, Roma-Bari.
[5] Si veda Felice E., 2012. Regional convergence in Italy, 1891–2001: testing human and social capital. Cliometrica, 6(3), Page 267-306. Dati dettagliati sono contenuti in: Nuzzo G., 2006. Un secolo di statistiche sociali: persistenza o convergenza tra le regioni italiane? Banca d’Italia, Quaderni dell’ufficio ricerche storiche, n. 11.
[6] Badia-Miró, M., Guilera J., Lains, P. 2012. Regional incomes in Portugal: industrialisation, integration and inequality, 1890-1980. Revista de Historia Económica 30(2), 225-44. Combes, P. P., Lafourcade, M., Thisse, J-F., Toutain, J.-C., 2011. The rise and fall of spatial inequalities in France: A long-run perspective. Explorations in Economic History 48 (2), 243-271. Enflo K., Ramón-Rosés, J. 2012. Coping with regional inequality in Sweden: structural change, migrations and policy, 1860-2000. European Historical Economics Society (EHES), Working paper, n. 29. Kim, S., 1998. Economic Integration and Convergence: U.S. Regions, 1840-1987.  Journal of Economic History 58 (3), 659-83. Rosés, J. R., Martínez-Galarraga, J., Tirado, D. A., 2010. The Upswing of Regional Income Inequality in Spain (1860-1930). Explorations in Economic History 47 (2), 244-257.
[7] Williamson, J. G., 1965. Regional Inequality and the Process of National Development; a Description of the Patterns. Economic Development and Cultural Change 13 (4), 3-84. World Bank, 2009. Reshaping Economic Geography, World Development Report, World Bank: Washington.
[8] Daniele, V., Malanima, P., 2011. Il divario Nord-Sud in Italia 1861-2011. Rubbettino, Soveria Mannelli. Daniele, V., Malanima, P. 2013. Falling disparities and persisting dualism: Regional development and industrialisation in Italy, 1891–2001Investigaciones de Historia Económica – Economic History Research.
[9] Buyst, E., 2011. Continuity and change in regional disparities in Belgium during the twentieth century. Journal of Historical Geography 37 (3), 329-37.
[10] Krugman, P., 1991. Increasing Returns and Economic Geography. The Journal of Political Economy 99 (3), 483-99.
[11] Durlauf S. N., 1999. The case “against” social capital. University of Wisconsin-Madison, Institute for Research on Poverty, Focus, 20 (3), 1-5.

– See more at: http://www.economiaepolitica.it/index.php/primo-piano/la-scarsita-di-capitale-sociale-non-spiega-il-ritardo-del-sud/#.UzhPhPl_uSo

Spesa Pubblica eccessiva nel Mezzogiorno. Una mezza verità?

Visto il ruolo fondamentale giocato dal Patto di Stabilità Europeo nelle politiche nazionali è di fondamentale importanza dare uno sguardo complessivo alla Spesa Pubblica Nazionale. Qui di seguito proveremo a descrivere le caratteristiche della spesa pubblica Italiana in un ottica territoriale. Questo articolo prova a risponder a domande che sorgono naturali, ma a cui i media spesso non danno risposte coerenti e precise.

La Spesa pubblica dedicata alle regioni del Mezzogiorno è eccessiva rispetto a quella riservata alle regioni del Centro-Nord? E di conseguenza possiamo ritenere fondate le polemiche sugli eccessivi flussi di denaro pubblico diretti verso le regioni meridionali? Inoltre qual è il tipo di Spesa Pubblica da destinare alle regioni meno sviluppate per sostenere processi di convergenza economica?

 Prima di affrontare il tema della distribuzione territoriale della Spesa Pubblica è importante capire come essa è strutturata. La Spesa pubblica sostanzialmente si divide in tre grandi categorie 1) Spesa Corrente, 2) Spesa in Conto Capitale, 3) Interessi Passivi.

Spesa Corrente:  necessaria all’ordinaria conduzione della struttura statale. Le spese correnti concernono:

  • i movimenti finanziari relativi alla produzione ed al funzionamento dei servizi dello Stato (spese per il personale sia in servizio sia a riposo, spese per l’acquisto di beni di consumo ecc.);
  • i movimenti inerenti alla redistribuzione dei redditi attuata dallo Stato a favore di particolari categorie di soggetti in base a determinate linee di politica economico-sociale (sovvenzioni, contributi, sussidi, pensioni di guerra ecc.);
  • gli ammortamenti di beni patrimoniali, che hanno un rilievo puramente economico e non finanziario.

Spesa in Conto Capitale: detta anche di investimento, è quella parte di spesa con la quale lo Stato mira a svolgere una politica attiva nell’ambito economico nazionale. Le spese in conto capitale comprendono:

  • le spese per investimenti, sia diretti che indiretti (attuati questi ultimi mediante assegnazioni di fondi ad altri soggetti);
  • le spese per l’acquisizione di partecipazioni, azioni, per conferimenti e per concessioni di crediti per finalità produttive, ecc.

Esse rappresentano, in definitiva, il contributo che lo Stato dà alla formazione del capitale produttivo del paese.

Interessi Passivi: La spesa per gli interessi passivi è la quota della spesa pubblica destinata al pagamento degli interessi ai sottoscrittori di titoli pubblici. Questa voce ha assunto una crescente importanza nel bilancio dello stato a causa dell’eccessivo indebitamento effettuato dai governi in passato.

Il grafico sottostante evidenzia quanto ognuna delle tre categorie sopra elencate influisce sulla Spesa Totale (Fonte: http://www.nelmerito.com/index.php?option=com_content&task=view&id=975&Itemid=44).

Si nota pertanto come circa il 90% della spesa pubblica è di natura corrente, e meno del 10% è destinata a investimenti e politiche di sviluppo industriale ed economico. Il decremento della Spesa in Conto Capitale risponde certamente ad esigenze di finanza pubblica legate al piano di stabilizzazione post 1992 e alla necessità di aderire all’euro, ma quello che colpisce è la ripartizione dell’aggiustamento tra spesa in CC e spesa corrente. Il volume complessivo della spesa pubblica italiana in termini di PIL è allineato ai valori medi degli altri paesi dell’Unione Europea. La quota della spesa pubblica complessiva della Pubblica Amministrazione sul PIL nel periodo 2001-2010 è pari al 48,9 per cento (Eurostat) a fronte del 47,7 per cento degli altri paesi che hanno adottato la moneta unica. Il Dipartimento per le Politiche di Sviluppo conferma che, nonostante l’allineamento ai valori medi internazionali, l’allocazione della spesa risulta squilibrata soprattutto a causa di un eccessivo peso della spesa corrente rispetto a quella in conto capitale e di una distribuzione territoriale che non rispecchia i bisogni dell’area meridionale (fonte DPS: Dipartimento per le politiche di sviluppo).

Qual è la distribuzione territoriale della spesa della Pubblica Amministrazione? Il grafico sottostante risponde a tale domanda.

 

Contrariamente a quanto si potrebbe pensare la Spesa della Pubblica Amministrazione è nettamente più elevata nelle regioni Settentrionali. La media degli ultimi 15 anni mostra uno squilibrio in termini di spesa pro capite tra Centro-Nord e Sud con una media pro capite rispettivamente di 9.208 € e di 7.549€.  Ma a cosa è imputabile tale differenza di spesa?

 La maggior parte dell’effetto di differenziazione territoriale tra il Centro-Nord e il Mezzogiorno è imputabile alla Spesa Corrente che costituisce circa il 90,6 per cento del bilancio pubblico. La spesa corrente è molto influenzata dalle spese previdenziali (e pensionistiche), che rappresentano circa il 40% delle spese correnti totali. Ma a tale voce di spesa c’è da aggiungere la Sanità, l’Educazione e altri settori che non stiamo qui a specificare. Per dare un’idea della spesa pro-capite settoriale basti guardare il grafico sottostante. Si nota come nell’ambito della sanità la spesa procapite è più elevata nel Centro-Nord, in quello dell’educazione è più alta nel Mezzogiorno (anche a causa di differenze nella struttura demografica: la popolazione meridionale più giovane in media rispetto a quella centro-settentrionale).

Sarebbe interessante analizzare in maniera più approfondita la spesa settoriale, in questo articolo tuttavia ci limitiamo a descrivere e quantificare la spesa pubblica procapite in valori aggregati.

Altra componente della Spesa Pubblica è la Spesa Pubblica in Conto Capitale. Quali sono i valori procapite di tale voce di spesa nelle due macro-aree italiane? La Spesa in Conto Capitale (circa il 9% della Spesa Pubblica Totale) è più elevata nelle regioni meridionali, come il grafico sottostante evidenzia (seppure con un trend in continua diminuzione a Sud ed in aumento nel Centro-Nord). La Spesa in Conto Capitale (fondamentale per la crescita di lungo periodo di una determinata economia) sembra assumere pertanto una funzione di riequilibrio. Tuttavia non riesce a controbilanciare i livelli di spesa corrente più elevati a Nord.

Il quadro della distribuzione territoriale della spesa pubblica cambia notevolmente però se all’analisi della sola Spesa della Pubblica Amministrazione in senso stretto (PA) si aggiunge quella della Spesa delle Aziende a partecipazione Statale (come Ferrovie dello Stato, ANAS, ENEL etc, il cosiddetto Settore Pubblico Allargato). È sul Settore Pubblico Allargato (SPA) che risulta di estrema rilevanza approfondire le analisi riguardo la dinamica della spesa in conto capitale. La funzione di riequilibrio a favore del Mezzogiorno della spesa in conto capitale,  terminata per la PA a partire dal 2007 (cfr. Figura III.3) termina molto prima nel settore pubblico allargato.

Sin dal 2001, infatti, la spesa in conto capitale del SPA  risulta essere molto più alta nelle regioni settentrionali. La maggior parte di tali Enti del SPA (Ferrovie, ENI; ENEL; Poste, Aziende ex-IRI ) risulta infatti lontano dal perseguimento dell’obiettivo di assicurare al Mezzogiorno il 45 per cento della propria spesa in conto capitale (cfr. Tavola III.3). Sia pure con qualche miglioramento negli ultimi anni per alcuni di essi, la quota di spesa destinata alle regioni meridionali è nettamente inferiore a quella destinata al Centro-Nord. ANAS è l’unica azienda pubblica a destinare circa il 50% della sua spesa in conto capitale alle regioni meridionali. Ferrovie dello Stato riserva una spesa per investimenti nel Sud molto ridotta rispetto al resto della nazione (solo 22% nel 2009), mentre ENEL arriva ad una quota del 23%. Questa scarsa attenzione agli investimenti nelle regioni meridionali si traduce in una dotazione infrastrutturale carente, come è stato più volte sottolineato da Svimez e altri istituti di ricerca.

A questo scenario si deve aggiungere il dato sconcertante, confermato dal DPS 2010, secondo cui c’è una   riduzione costante della quota della spesa totale destinata all’area meridionale in rapporto a quella nazionale: 32,1 per cento nel 2006, 30,2 nel 2007, 29,7 nel 2008, 28,7 nel 2009.

Il fatto sconcertante è che l’obiettivo dichiarato delle politiche di sviluppo è quello di sostenere l’aumento della spesa in conto capitale nelle aree sottoutilizzate. A quanto pare questo obiettivo viene continuamente mancato.

Se continuiamo ad analizzare la Spesa in Conto Capitale in maniera più approfondita, è necessario precisare che quest’ultima presenta due voci differenti di spesa. La spesa in CC si divide in Spesa Diretta per Investimenti, e Spesa per Incentivi e Trasferimenti alle Imprese. La teoria economica e il DPS stesso sono concordi nell’affermare che il contributo della prima componente alla crescita di un’area sia maggiore e più immediato rispetto a quello garantito dalla spesa per incentivi e contributi agli investimenti.                                                                                                                                                      Esistono differenze nell’allocazione territoriale di questi due tipi di spesa? Ebbene si. La Spesa per investimenti diretti è maggiore al Centro-Nord. Per di più, a fronte di una totale stabilità dei due aggregati nel Mezzogiorno nel biennio 2008-2009, il Centro-Nord segnala una crescita consistente sia della spesa di investimenti diretti che della spesa per trasferimenti di capitale (pag. 136  Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate).  Il grafico sottostante evidenzia una maggiore spesa “virtuosa” nelle regioni centro-settentrionali rispetto a quelle meridionali (dati medi dal 2001 al 2009).

Tutto ciò appare sconcertante e mostra una mancanza di una vera e propria  politica con cui affrontare il problema storico della questione meridionale. Tuttavia non si avrebbe una visione completa sulla distribuzione territoriale della Spesa Pubblica in conto capitale se non si analizzasse la fonte e la natura dei fondi utilizzati per tali spese.

Contrariamente alla Spesa Corrente, interamente di natura ordinaria, la Spesa in CC è costituita sia da risorse ordinarie sia da risorse “straordinarie” aggiuntive (pag. 129 Rapporto Annuale DPS 2010 sulle aree sottoutilizzate). Le risorse aggiuntive provengono di norma dai cosiddetti fondi FAS (Fondi Aree Sottoutilizzate, destinate dallo Stato per sole politiche di sviluppo territoriale) e dai Fondi Strutturali Europei (messi a disposizione dall’UE).                                                                                                                           Se analizziamo la struttura della Spesa in Conto Capitale secondo queste due fonti di finanziamento, si nota come le risorse “straordinarie” hanno svolto una funzione essenziale di sostegno allo sviluppo nel Mezzogiorno, rappresentando circa il 50 % delle risorse in conto capitale complessive. Ciò vuol dire in termini pro capite che, in assenza delle risorse aggiuntive, gli 877 euro pro capite, di cui ha usufruito il cittadino del Mezzogiorno tra il 1998 e il 2007, si ridurrebbero a 427, pari a meno del 50 per cento, mentre i 796 del cittadino del Centro-Nord rimarrebbero sostanzialmente invariati (cfr. Figura III.5).

Appare evidente che manchi in Italia la voglia di affrontare la Questione Meridionale come una vera priorità dell’agenda economica nazionale. Senza le politiche di sostegno dell’Unione Europea lo scenario economico del Mezzogiorno sarebbe ancor più desolante.  Affermare che il Mezzogiorno riceva flussi di denaro pubblico eccessivi appare alla luce di questi dati una mezza verità.

Bonus assunzioni a Sud. Strumento utile allo sviluppo?

E’ di questi giorni la notizia dell’assegnazione di 142 milioni di euro per politiche di sostegno all’occupazione nelle regioni meridionali (http://24o.it/qLvhc). Più che di assegnazione tuttavia si dovrebbe parlare di riassegnazione, visto che i fondi a disposizione provengono dal Fondo sociale europeo attraverso la riprogrammazione dei fondi strutturali comunitari disposta con il Piano d’Azione Coesione dello scorso 15 dicembre 2011 del Ministro per la Coesione Territoriale.

Il beneficio consiste in un bonus fiscale spettante nella misura del 50% dei costi salariali a beneficio dei datori di lavoro che hanno assunto o assumono a tempo indeterminato, tra il 14 maggio 2011 e il 13 maggio 2013, personale “svantaggiato” o “molto svantaggiato” in Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna. L’obiettivo è quello di promuovere le opportunità di impiego per queste particolari categorie di lavoratori, incrementando la base occupazionale delle imprese che li assumono.

Il bonus è un credito d’imposta che spetta nella misura del 50% dei costi salariali sostenuti nei dodici mesi successivi all’assunzione per ciascun lavoratore “svantaggiato” e nei ventiquattro mesi successivi all’assunzione per ogni lavoratore “molto svantaggiato”. Si tratta in sostanza di sistemi di sgravi contributivi simili alla “fiscalizzazione degli oneri sociali” interdetti dall’UE e secondo cui parte dei contributi sociali a carico del datore di lavoro sono presi a carico dallo Stato, che li copre attraverso le imposte. Nei casi in cui l’azienda può beneficiare di tale fiscalizzazione, ciò si traduce in una diminuzione del costo sostenuto per i contributi sociali a carico dell’impresa.

Ad una prima lettura si potrebbe pensare ad un’ottima iniziativa in grado di dare maggior respiro al tessuto economico-sociale delle regioni meridionali, che subiscono in maniera più marcata del resto d’Italia, gli effetti nefasti della crisi economica. I benefici che si otterrebbero con questo “bonus Sud” sarebbero teoricamente la riduzione dei costi delle imprese e il sostegno alle fasce di disoccupati più svantaggiate (ricordiamo che è un lavoratore “svantaggiato” chi non ha un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi; chi non possiede un diploma di scuola media superiore o professionale; i lavoratori che hanno superato i 50 anni di età; chi vive solo con una o più persone a carico; chi è membro di una minoranza nazionale. Il lavoratore “molto svantaggiato” invece è colui che è privo di impiego regolarmente retribuito da almeno 24 mesi). La riduzione dei costi delle imprese favorirebbe in primis l’assunzione di nuovi lavoratori; fenomeno che contrasterebbe la crescente disoccupazione nel Mezzogiorno e terrebbe ancora viva la speranza che i consumi non crollino maggiormente. L’aspetto più importante però è l’attenzione  che tale sistema di incentivi riserva alle fasce più deboli, a rischio di esclusione sociale, marginalizzazione e conseguente povertà.

Nonostante l’aspetto “straordinario” di tale intervento (vista la crisi economica inaspritasi negli ultimi mesi, il calo della produzione e dell’occupazione nelle regioni meridionali) ci sembra opportuno porci alcune domande riguardo l’utilità di tali strumenti di sostegno alle attività economiche basati su incentivi e riduzione di imposte ed oneri contributivi. Siamo sicuri del effettivo funzionamento di tali sistemi di incentivi alle assunzioni? E’ possibile trovare nel passato casi in cui tali “bonus” sono stati utilizzati? E se sì, quali sono stati gli effetti e le conseguenze di tali sistemi di assistenza alle imprese?

La letteratura economica è da sempre concorde nel considerare gli effetti di tali politiche insignificanti per lo sviluppo delle regioni a cui sono destinate (Basti dare uno sguardo alle pubblicazioni in merito: Pirnia e Morisset, 1999; Bussy, 2011). Questo tipo di sostegno alle imprese è raramente uno strumento utile allo sviluppo economico in un ottica di crescita di lungo periodo; è al contrario soluzione temporanea, capace di arginare le crisi di liquidità e sostenere i bilanci delle imprese spesso non produttive. Quello della riduzione degli oneri contributivi alle imprese è solamente un semplice strumento di assistenza alle imprese, che non stimola la produttività delle stesse, ne tanto meno da vita a processi di innovazione e sviluppo.

Dando uno sguardo più profondo all’esperienza italiana, negli ultimi 30 anni la cosiddetta “fiscalizzazione degli oneri sociali”, così come tutti gli strumenti di riduzione degli oneri contributivi delle imprese meridionali (tra i quali rientrano tutti i sistemi di Bonus per assunzioni) non hanno avuto alcun effetto significativo sullo sviluppo economico del Sud Italia. Al contrario il gap economico esistente tra regioni settentrionali e meridionali ha continuato ad aumentare dalla crisi petrolifera del ’73 sino ai giorni d’oggi (seppur ci siano stati dei periodi di convergenza attorno agli anni ‘90).

Uno studio  effettuato da Del Monte e Giannola (1997) pubblicato dall’EURISPES, mostra come dal 1970 agli inizi degli anni ’90 politiche di riduzione degli oneri contributivi delle imprese meridionali (come il cosiddetto “bonus Sud” approvato con la scorsa manovra Finanziaria) sono aumentati drasticamente. In particolare si è passati da una quota di circa 4% (rispetto alle importazioni nette a prezzi correnti) ad una quota del 20%. Per di più non ci si è limitati solamente ad aumentare la spesa pubblica per incentivi, ma si è ridotta costantemente la spesa pubblica più utile allo sviluppo e alla crescita economico-sociale: gli investimenti e i contributi in conto capitale (il grafico qui di seguito mostra chiaramente il focus sempre maggiore sugli incentivi e il disinteresse verso la spesa più importante per lo sviluppo regionale).

 

Giannola e Lopes, in un interessante libro dedicato alle politiche di intervento nelle regioni meridionali (Politiche di intervento, sviluppo economico del Mezzogiorno e debito pubblico, Ente Einaudi, Il disavanzo pubblico in Italia, 1992), affermano che un importante chiave di lettura del fenomeno di divergenza economica tra regioni meridionali e settentrionali, che ha ripreso ad inasprirsi dopo gli anni ’70, è proprio l’abbandono di politiche di investimenti diretti (e di sostegno agli stessi), e l’aumento vertiginoso di politiche di assistenza alle imprese (incentivi alle assunzioni, riduzione oneri sociali e contributivi).

Dopo gli anni Novanta lo strumento degli incentivi alle imprese, ha subito un duro colpo dalle direttive europee, dopo aver riconosciuto la poca incisività delle stesse sullo sviluppo economico delle regioni più arretrate, e sottolineato l’aspetto perverso “assistenzialista” che generava nel tessuto imprenditoriale. Nonostante ciò un bonus assunzioni (simile nei principi teorici a quello della finanziaria Monti) fu uno dei principali strumenti introdotti negli anni 2000 per ovviare al divieto comunitario di misure di riduzione sistematica del costo del lavoro al Sud. Dall’ottobre del 2000 il bonus Sud garantiva un credito d’imposta di 600 euro al mese per ogni lavoratore assunto con un contratto a tempo indeterminato. Non sorprendentemente il bonus ha avuto un successo insperato presso le imprese. Se alla data della sua introduzione si erano fatti i conti su di una platea di circa 80.000 beneficiari, secondo i dati del Ministero delle Finanze (si veda il “Rapporto di Monitoraggio selle Politiche Occupazionali e del Lavoro”, n. 2, 2001), già a novembre 2001 erano 175.000 i lavoratori coinvolti. La diminuzione del gettito è stata consistente: quasi l’1 per cento in meno di contributi sociali versati nel primo anno di vita del bonus.

E’ servito a far aumentare il numero di posti di lavoro? La crescita dell’occupazione in rapporto a quella del PIL è in realtà diminuita dopo l’introduzione del bonus. Tito Boeri in un articolo del 2002 afferma l’efficacia quasi nulla di tali strumenti a favore dell’occupazione (http://www.lavoce.info/articoli/-mezzogiorno/pagina203.html). Allora quali potrebbero essere le politiche da adottare per favorire l’aumento dell’occupazione a Sud?

Per portare la disoccupazione al Sud ai livelli del Centro-Nord bisogna ridurre il CLUP (costo del lavoro) nelle regioni meridionali più che al Nord. Perché questo avvenga la produttività del lavoro deve aumentare più nel Mezzogiorno che al Nord. Se aumentasse la produttività del lavoro nelle regioni meridionali vi sarebbe una maggiore propensione delle imprese a insediarsi. Questo però dipende da molteplici fattori, tra cui quello più importante è la carenza infrastrutturale (le infrastrutture sono fondamentali nella determinazione dei costi e tempi di produzione: una maggiore efficienza delle infrastrutture, come quelle di trasporto, aumenta la produttività del lavoro).

Il problema dell’occupazione nel Mezzogiorno è un problema strutturale; non si risolve sicuramente con politiche di breve termine che stimolino le assunzioni. Queste politiche hanno già dimostrato i loro limiti. Le istituzioni pubbliche, e i media si limitano a descrivere le decisioni prese dai governi per stimolare l’occupazione, ma non danno mai un giudizio sull’utilità di tali decisioni. Viene così alimentata la concezione generale secondo cui lo Stato ha sempre aiutato e continua ad aiutare le regioni meridionali. Purtroppo sono pochi coloro che si soffermano a riflettere sulla vera utilità di tali politiche di “aiuto”.

I fatti ci dimostrano che stiamo continuando sulla stessa falsa riga intrapresa agli inizi degli anni settanta. Le politiche assistenziali e poco lungimiranti (bonus assunzioni e simili)  continuano a prevalere rispetto alle vere riforme strutturali di lungo periodo (investimenti e infrastrutture). A quando le vere politiche di sviluppo del Sud?